«Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется», — говорится в федеральном законе. «Одиночные пикеты», как их обычно называют, — это единственная предусмотренная российскими законами форма для проведения спонтанной акции или просто акции без предварительного согласования. В условиях, когда процедура согласования используется органами власти как инструмент цензуры и способ запрещать любые нежелательные выступления, такое исключение заслуживает особенно пристального внимания.

Пресечение одиночных пикетов

На практике разрешение не согласовывать одиночные пикеты, увы, не защищает их участников от полиции. По данным ОВД-Инфо, ежегодное число одиночных пикетов, закончившихся задержанием, исчисляется десятками. В 2018 году одиночные пикеты составили треть от всех публичных мероприятий с задержаниями в Москве и более половины — в Санкт-Петербурге (57 и 45 акций соответственно).

Все новые и новые ограничения для одиночных пикетов вводятся в последние годы на законодательном уровне. Ниже мы детально рассмотрим эти нормативные нововведения и то, как они повлияли на практику. Тем не менее нередко для пресечения одиночных пикетов используются основания, никак не связанные с законодательством о публичных мероприятиях. Поводы для задержания могут быть самыми разными: например, проверка по ориентировке, курение или защита самого пикетчика от агрессивно настроенных прохожих (против произвольного применения последней меры выступил в 2017 году Конституционный суд). В 2018 году в Санкт-Петербурге полиция регулярно задерживала одиночных пикетчиков, ссылаясь на «жалобы от граждан», зарегистрированные в книге учета сообщений о преступлениях.

Часто полиция ограничивается тем, что пресекает акцию: пикетчика задерживают под любым предлогом, а через несколько часов берут объяснительную и отпускают из отдела полиции, не составляя протокол об административном правонарушении.

Общие ограничения

Российский закон рассматривает одиночные пикеты как разновидность «публичного мероприятия». За исключением процедуры согласования, на такие акции распространяются все требования и ограничения, действующие для групповых пикетов.

Проблема в том, что закон не определяет статус человека, проводящего одиночное пикетирование, а именно: считается ли он организатором или участником акции. Требования к тем и другим подробно описаны в законе и значительно отличаются друг от друга.

Если участникам публичного мероприятия запрещается «затруднять установление личности» или, например, брать с собой на акцию алкогольные напитки, то организатором пикета, по закону, не может быть человек без российского гражданства, младше 18 лет или — с 2012 года — хотя бы дважды за последнее время признанный виновным в нарушении правил проведения публичного мероприятия (по статье 20.2 КоАП) или по ряду других статей. Таким образом, если считать человека с плакатом организатором акции, это означает запрет на одиночное пикетирование для иностранцев, несовершеннолетних или задержанных на предыдущих акциях, хотя всем им разрешается участвовать в групповых пикетах и митингах.

Согласно ФЗ о митингах, под «организацией» следует понимать следующие действия:

Ситуацию с одиночными пикетами это не проясняет — при достаточном воображении последние два критерия организаторов применимы к людям, проводящим одиночное пикетирование.

Граница между одиночным и массовым пикетом

Первые существенные законодательные изменения, относящиеся непосредственно к одиночным пикетам, датируются 2012 годом. На фоне массовых протестных выступлений в связи с фальсификациями на выборах и инаугурацией Владимира Путина на третий президентский срок в федеральный закон о митингах были внесены серьезные поправки. Часть изменений была направлена на то, чтобы определить различия между групповым пикетом, требующим согласования, и несколькими одиночными пикетами, согласования не требующими.

Во-первых, законодатели установили, что несколько одиночных пикетов, «объединенных единым замыслом и общей организацией», могут быть признаны судом «единым мероприятием». Это означает, что уже после проведения одиночных пикетов суд может объявить, что их нужно было согласовывать и, следовательно, их организаторы и участники нарушили закон.

С 2014 года за проведение акции без уведомления ее организатору грозит штраф до 30 тысяч рублей, до 50 часов обязательных работ или до 10 суток ареста; участникам — штраф до 20 тысяч рублей, до 100 часов обязательных работ и арест до 15 суток. Еще более серьезное наказание предусмотрено за любое «повторное» нарушение на публичном мероприятии, а за три нарушения по статье 20.2 КоАП за полгода в 2014 году была введена уголовная ответственность.

Еще одним нововведением 2012 года стало установление минимального расстояния между одиночными пикетами. От субъектов РФ потребовали определить это расстояние самостоятельно — в пределах пятидесяти метров.

Конституционный суд в 2013 году признал, что обе эти меры — установление минимального расстояния и возможность считать несколько одиночных пикетов единой акцией — не противоречат Конституции и направлены на то, чтобы организаторы пикетов с большим числом участников не «уклонялись» от подачи уведомления. КС предложил считать одиночные пикеты единой акцией, если они «с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые (или — более того — идентичные) наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы». Летом 2018 года Пленум Верховного суда предложил судьям ориентироваться на следующие критерии: «Данные обстоятельства могут подтверждаться, например, наличием одного организатора публичных мероприятий, единым оповещением возможных участников и проведением предварительной агитации, изготовлением и распространением средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов».

За несколько лет минимальное расстояние между одиночными пикетами прописывают во всех региональных законах. В большей части — двух третях — регионов, включая Москву и Санкт-Петербург, между одиночными пикетами было установлено максимально возможное расстояние — в 50 метров. Самое близкое расстояние между одиночными пикетами — 10 метров — установлено в законах трех регионов: Московской области, Новгородской области и Чувашии.

В некоторых региональных законах минимальное расстояние между одиночными пикетами смешивается с правилами проведения акций в «гайд-парках», которые после поправок 2012 года тоже должны были определить законодатели субъектов РФ. В результате в текстах появляются такие гибриды:

На практике полиция часто объясняет пресечение одиночных пикетов именно тем, что они являлись массовой акцией и не были предварительно согласованы. Иногда одиночный пикет превращают в групповой провокаторы, которые встают рядом с пикетчиком со своим плакатом, иногда полиция приравнивает к участникам акции людей, стоящих поодаль без плакатов, или же журналистов, снимающих акцию.

Первые требования согласования

В 2016 году в закон впервые было включено требование согласовывать определенные виды одиночных пикетов — те, которые проводятся с использованием «быстровозводимых сборно-разборных конструкций».

Поправка, касающаяся одиночных пикетов, была предложена ко второму чтению при рассмотрении совсем другого законопроекта — о регулировании автопробегов и палаточных городков. В поправке предлагалось ввести обязательную процедуру согласования, если одиночные пикеты с использованием таких конструкций будут мешать движению пешеходов и транспорта. Однако в окончательном варианте согласование — по той же процедуре, что и для массовых пикетов, — требуется уже независимо от того, мешает конструкция движению или нет.

Новое ограничение затронуло, прежде всего, так называемые «агитационные кубы». Эти конструкции из баннеров, натянутые на металлический каркас, использовались в 2013 году в Кирове во время суда над Алексеем Навальным, а затем вошли в употребление в ходе избирательной кампании политика на пост мэра Москвы. Кубы были хорошо заметны и могли содержать подробную информацию на баннерах, сравнительно быстро собирались и разбирались. Акция с ипользованием куба могли проводить как стоять как несколько человек, так и один. Во втором случае куб формально являлся одиночным пикетом и мог устанавливаться без уведомления. Впрочем, и помимо кубов, одиночные пикеты с дополнительным инвентарем не были редкостью.

Территориальные ограничения

На одиночные пикеты распространяются территориальные ограничения, наложенные федеральным законом на все публичные мероприятия. В частности, их запрещено проводить на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям президента РФ, к зданиям судов и учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Рядом с московским Кремлем действует сразу несколько взаимоисключающих правил. С одной стороны, Кремль является официальной резиденцией президента, и, следовательно, запрет на проведение любых акций распространяется на «прилегающие» к нему территории. Однако как далеко простираются эти территории, неясно: их границы, по-видимому, нигде не определены. В 2018 году Пленум Верховного суда потребовал от судов, чтобы при рассмотрении дел о нарушении на публичных мероприятиях те учитывали, были ли границы таких территорий «утверждены в установленном порядке». Если нет, то организатора не следует привлекать к ответственности за проведение акции на этой территории. Таким образом, пока границы запрещенных территорий вокруг Кремля не установлены, общий запрет действовать не должен.

Однако в ФЗ о митингах отдельно оговорено, что «порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника „Московский Кремль“, включая Красную площадь и Александровский сад» определяет президент. В 2012 году вышел президентский указ, который хотя и не запретил, но существенно ограничил проведение мероприятий на территории Кремля, в Александровском саду, на Красной площади и Васильевском спуске. Согласно документу, проведение «общественно-политических, театрализованных, культовых и других массовых мероприятий» на этих территориях разрешено только «по решению президента» на основании «представления», внесенного органами власти не позднее, чем за три месяца до мероприятия, после согласования с ФСО и Управлением делами президента и при наличии положительного заключения Администрации президента. Тем не менее, в указе речь идет только о мероприятиях массовых, а значит, формально эти ограничения никак не затрагивают одиночные пикеты.

Итак, запрет, наложенный федеральным законом, и дополнительные ограничения из президентского указа формально не должны запрещать проведение одиночных пикетов на Красной площади и на других территориях рядом с Кремлем. Тем не менее они регулярно оканчиваются задержаниями.

Дополнительно к территориальным запретам, действующим на всей территории России и для любых акций, законодательные изменения 2012 года инициируют введение дополнительных территориальных ограничений на региональном уровне. Однако федеральный закон разрешил региональным законодателям территориально ограничивать только митинги, собрания, шествия и демонстрации. Таким образом, на пикетирования и, в частности, одиночные пикеты региональные запреты распространяться не должны. Тем не менее, в законах восьми регионов (в Калужской, Оренбургской, Сахалинской и Тверской областях, Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах, в Адыгее и Бурятии) эти запреты — по видимому, по ошибке — были сформулированы таким образом, что под них подпадают и пикеты.

При публикации первой версии справки ошибочно сообщалось о несоответствии федеральному закону также законов Калининградской области, Камчатского и Приморского края и Карелии. Текст был обновлен 29 марта 2019 года. Приносим извинения за недостоверную информацию.

В тех регионах, где законодатели не выходят за пределы своих полномочий и обходят пикеты стороной, ту же ошибку совершают полиция и суды.

Ограничения во время Чемпионата мира по футболу

В 2013 году был принят закон о подготовке к Чемпионату мира по футболу 2018 года. Документ разрешил президенту на время проведения чемпионата в целях обеспечения безопасности ограничивать мероприятия, не связанные со спортивными соревнованиями. В 2017 году вышел президентский указ № 202 — именно ссылаясь на него во время чемпионата летом 2018 года власти массово запрещали публичные мероприятия. Однако если для групповых акций запреты выражались в проблемах с согласованием, то для участников одиночных пикетов, проводящихся без уведомления, они оборачивались задержаниями и административным преследованием.

Тем не менее сам по себе указ № 202 не содержал запретов на проведение акций. Он лишь разрешал органам местного самоуправления и исполнительным властям регионов, в которых расположены предназначенные для чемпионата объекты инфраструктуры, на два месяца (с 25 мая по 25 июля 2018 года) ограничить проведение публичных мероприятий. При этом ограничения могли касаться только места, времени и количества участников акций.

После выхода указа соответствующие постановления были приняты в Волгограде, Краснодаре, Сочи, Ростове-на-Дону, Воронеже, Екатеринбурге, Казани, Калининграде, Нижнем Новгороде, Самаре. На время чемпионата здесь запрещалось проводить публичные мероприятия за пределами специально выделенных площадок, существенно ограничивалось количество участников (как правило, до 100–150 человек) и время проведения акций (например, в Екатеринбурге на это отводилось всего два часа с 14:00 до 16:00).

Ни в Москве, ни в Санкт-Петербурге такие ограничения не вводились, но это не мешало пресекать одиночные пикеты со ссылкой на президентский указ.

Резюме

С 2012 года для одиночных пикетов вводились все новые нормативные ограничения. Появились новые основания для признания нескольких одиночных пикетов единой массовой акцией, появилось требование согласовывать одиночные пикеты с использованием специальных конструкций. В двух третях российских регионов установили максимальное возможное расстояние между одиночными пикетами — 50 метров; проводить одиночные пикеты на минимальном расстоянии в 10 метров разрешили законодатели всего трех регионов. Законодательные нововведения не только привели к конкретным запретам, но в целом создали запретительный фон вокруг одиночных пикетов, изначально — самого простого и нерегламентированного типа акций.

Кроме того, на одиночные пикеты распространяются ограничения, вводимые для всех публичных мероприятий. С каждой новой редакцией административной статьи о нарушениях на публичных мероприятиях для людей, проводящих одиночные пикеты, действуют все более суровые наказания: многотысячные штрафы и продолжительные аресты.

Наконец, нормативные документы могут содержать прямые нестыковки и противоречить друг другу, а правоприменение — расходиться с нормативной базой. Все это приводит к дополнительным ограничениям одиночных пикетов.

Описанные выше тенденции — введение все новых ограничений, сложное нормативное регулирование с участием разных ветвей и уровней власти, сложная, противоречивая и неоднозначная нормативная база — характерны для всех публичных мероприятий. Но для одиночных пикетов они тем более заметны — ведь это изначально самый простой и наименее зарегламентированный вид публичного мероприятия. И тем более опасны — ведь если для массовых мероприятий нормативные ограничения прежде всего приводят к проблемам на этапе согласования, то для участников одиночных пикетов они означают личные риски от задержания до существенных штрафов, обязательных работ, арестов и даже уголовного преследования.

Доклады