English version: Single-person pickets

Одиночные пикеты — единственная форма публичного мероприятия, которая, с точки зрения российских законов, не требует предварительного согласования с органами власти и позволяет гражданам достаточно быстро и просто высказаться по важным вопросам.

Тем не менее ОВД-Инфо фиксирует частые задержания участников одиночных пикетов с последующим возбуждением административных дел. С началом пандемии COVID-19 проблема усугубилась: за первые шесть месяцев 2020 года в Москве и Санкт-Петербурге на одиночных пикетах задержали больше людей, чем за весь предыдущий год.

Сложности с одиночными пикетами на практике во многом вытекают из несовершенства законов и подзаконных актов. Ниже мы рассказываем про основные проблемы, которые являются причинами непропорциональных ограничений, мешающих свободно проводить одиночные пикеты. Частично их можно исправить, скорректировав федеральное законодательство.

ОВД-Инфо, Правозащитный центр «Мемориал» и Московская Хельсинкская группа, обеспокоенные тенденцией к запрету одиночных пикетов, 7 сентября обратились к уполномоченным по правам человека Москвы и Санкт-Петербурга с предложением внести необходимые изменения в федеральные законы через инициативы региональных парламентов.

Закон относит одиночные пикеты к публичным мероприятиям

Одиночный пикет является формой реализации свободы выражения, а не свободы собраний, при этом его проведение регламентировано законом о публичных мероприятиях. В соответствии с частью 1 статьи 2 указанного Федерального закона, пикетирование, в том числе проводимое одним участником — это тоже публичное мероприятие. Аналогичные положения есть и в региональных законах.

Как следствие, все временные ограничения, которые по тем или иным причинам вводятся для публичных мероприятий, распространяются не только на коллективные акции, но и на одиночные пикеты.

1. Ограничения из-за пандемии

С середины марта 2020 года власти регионов начали постепенно запрещать публичные мероприятия. Ограничения вводились в качестве меры борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19. Первые запреты коснулись акций с большим количеством участников, но со временем в отдельных регионах, в том числе в Москве и Санкт-Петербурге, запретили публичные мероприятия любой численности, в том числе и одиночные пикеты.

По мере уменьшения количества выявляемых случаев COVID-19 карантин в Москве и Петербурге постепенно смягчали, но не в отношении одиночных пикетов. Из-за этого, по данным ОВД-Инфо, с 16 марта по 31 июля 2020 года в Санкт-Петербурге во время одиночных пикетов полицейские задержали 79 человек, в Москве — 271 человека.

2. Ограничения из-за международных спортивных мероприятий

Пандемия — не единственный случай, когда проведение одиночных пикетов было ограничено наряду с массовыми публичными мероприятиями.

В соответствии с пунктом 11 Указа Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года», вводились дополнительные требования к проведению публичных мероприятий, не связанных со спортом.

В некоторых населенных пунктах ограничения вводили муниципальные власти. В Калининграде, Екатеринбурге, Ростове-на-Дону, Казани, Воронеже и ряде других городов выделили специальные места, за пределами которых акции проводить было нельзя. Ограничили и время проведения: например, в Калининграде публичные мероприятия разрешили только с 9:00 до 13:00, в Екатеринбурге — с 14:00 до 16:00. Подробная информация об этом собрана в нашем датасете.

По данным ОВД-Инфо, в 2017 году во время Кубка конфедераций на одиночных пикетах в России задержали не менее 43 человек, во время Чемпионата мира по футболу в 2018 году — не менее 45.

В конце 2018 года практика ограничений в связи с международными спортивными мероприятиями была закреплена в Федеральном законе «О физической культуре и спорте». При этом исключения для одиночных пикетов там не предусмотрено.

Введение аналогичных запретов возможно уже летом 2021 года: в Санкт-Петербурге пройдут матчи XVI Чемпионата Европы по футболу.

3. Территориальные ограничения

На одиночные пикеты распространяются все территориальные ограничения, которые федеральный закон накладывает на публичные мероприятия. В результате их запрещено проводить, например, на «территориях, непосредственно прилегающих» к:

Точные границы «прилегающих территорий» не определены. Нет в открытом доступе и перечня официальных резиденций президента.

С февраля 2017 года по март 2020 года на одиночных пикетах у зданий судов задержали не менее 15 человек. Не менее 35 человек задержали с июля 2018 по март 2020 года из-за одиночных пикетов на Красной площади возле одной из резиденций президента — Кремля.

С 2012 года федеральный закон наделил региональных законодателей правом вводить дополнительные территориальные ограничения для публичных мероприятий, но не для пикетов. Вместе с тем, до 2019 года в семи регионах местные законодатели запретили пикеты в определенных местах. После судебных разбирательств и обращений в прокуратуру эту проблему удалось решить.

Неоднозначный правовой статус одиночного пикетчика

Федеральный закон о публичных мероприятиях предъявляет разные требования к участникам и организаторам акций. Так, человек не может быть организатором пикета, если он несовершеннолетний, не имеет российского гражданства, а также тем, кого за последнее время хотя бы дважды привлекали к ответственности за нарушение порядка проведения публичных мероприятий (по статье 20.2 КоАП) или по ряду других статей КоАП и УК. Кроме того, организатор обязан «иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия». Для участников таких требований нет, зато им запрещено скрывать свое лицо.

При этом недостаточно четко определен статус людей, проводящих одиночные пикеты: не ясно, являются ли они участниками или организаторами публичного мероприятия. Возможно, в отношении них вообще не применимы такие категории как организация или участие.

Закон о публичных мероприятиях не содержит понятия «одиночный пикет», в нем говорится о «пикетировании, проводимом одним участником» или «осуществляемом одним участником». На практике пикетирующего могут посчитать организатором публичного мероприятия.

Закон требует предварительно согласовывать некоторые одиночные пикеты

1. Признание одиночных пикетов коллективной акцией

Чтобы отличить несколько одиночных пикетов, проходящих одновременно, от одной коллективной акции, о которой нужно заранее подавать уведомление в органы власти, законом вводится понятие «минимальное допустимое расстояние». Это расстояние устанавливается законами регионов в пределах 50 метров.

Если в регионе установлено минимальное расстояние в 50 метров, то два одиночных пикетчика, вставших на расстоянии 49 метров друг от друга, с точки зрения закона, становятся нарушителями.

После внесения поправок в федеральный закон о публичных мероприятиях 2012 года несколько одиночных пикетов, «объединенных единым замыслом и общей организацией», могут быть признаны единым мероприятием. Уже после проведения одиночных пикетов (по закону не требующих согласования) суд может посчитать, что их нужно было согласовывать и, следовательно, их участники нарушили закон.

Летом 2018 года Пленум Верховного суда предложил примерные критерии, на которые суды могут ориентироваться, рассматривая вопрос о серии одиночных пикетов:

Гипотетически под такое определение могут попасть регулярные одиночные пикеты на одну тему, которые проводит один и тот же человек, что демонстрирует возможность широкого толкования подобных норм и как следствие, недостаточную правовую определенность закона и его судебных интерпретаций.

На практике к коллективным публичным мероприятиям приравниваются и несколько одиночных пикетов на одну тему, проходящих одновременно на отдалении друг от друга, и одиночные пикеты, посвященные одной проблеме и проводимые на одном месте в разные дни.

Поводом для задержания одиночного пикетчика могут послужить действия провокаторов, присоединяющихся к одиночным пикетам с целью их скомпрометировать или сделать формально подпадающими под определение коллективного пикета.

В некоторых случаях полиция может задержать только одного участника акции, сославшись в материалах дела на то, что остальные участники скрылись. В 2016 году после вмешательства Уполномоченного по правам человека Верховный суд отменил судебное постановление по одному из подобных дел, что повлияло и на последующую судебную практику. Однако, сами задержания участников одиночных пикетов на основании неподтвержденных предположений сотрудников полиции продолжаются до сих пор.

2. Использование «быстровозводимых сборно-разборных конструкций»

С 2017 года федеральный закон о публичных мероприятиях требует подавать уведомление о «пикетировании, осуществляемом одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств» в те же сроки, что и при проведении коллективного пикета.

Одновременно законом разрешается проводить одиночный пикет без уведомления, если не будет использоваться быстровозводимая сборно-разборная конструкция. Неясно, следует ли подавать уведомление о пикете с использованием такой конструкции, если она не будет мешать движению пешеходов и автомобилей.

Недостаточно четко определено, что именно считается «быстровозводимой сборно-разборной конструкцией».

Недостаточно четко определено, что подразумевается под «использованием».

Согласно тексту другого судебного постановления, в мае 2019 года Игорь Горланов провел в Новосибирске акцию с требованием о предоставлении жилья и отставки правительства. В постановлении говорится, что он проводил акцию «в форме одиночного пикета с возведением быстровозводимой сборно-разборной конструкции — палатки, установив ее как средство наглядной агитации выдвигаемым требованиям на возвышенности в центре площади общественных мероприятий, без подачи уведомления в орган местного самоуправления». В июне суд признал его виновным и назначил наказание в виде десяти суток ареста, суд апелляционной инстанции в августе оставил наказание в силе. Между тем сам Горланов в жалобе отмечал, что проводил одиночный пикет без использования быстровозводимой конструкции, а туристическую палатку использовал «для проживания по причине отсутствия в городе жилья».

Определение факта пикетирования, его участников и их числа

Федеральный закон отличает публичные мероприятия от других явлений через их цель — «свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики».

Пикетирование определяется как «форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции».

Под одиночным пикетом подразумевается пикетирование, осуществляемое одним участником.

На практике критериев из федерального закона оказывается недостаточно для того, чтобы определить, что является пикетированием и кто считается его участником. В результате с точки зрения закона не всегда однозначно ясно, проводит ли человек пикет, а следовательно, применимо ли к нему требование о предварительном согласовании и другие ограничения, накладываемые на участников публичных мероприятий. Это становится основанием для задержаний, административного преследования и ограничения свободы выражения.

В некоторых случаях проблема возникает уже при попытке отличить одиночный пикет от непубличного мероприятия.

Проблемы возникают и при попытке квалифицировать действия человека как пикетирование. По определению из закона, критерием пикетирования является наличие пикетируемого объекта. Между тем, из текстов судебных постановлений мы видим, что такой объект нередко отсутствует.

Причиной для задержания может стать и движение демонстранта во время одиночного пикета, так как федеральный закон определяет пикетирование как форму публичного мероприятия, «осуществляемого без передвижения».

Наконец, пожалуй, самой распространенной проблемой является определение границы между участником пикета и другими людьми и, как следствие, между одиночным и коллективным пикетом.

В некоторых случаях полиция принимает за признак участия в акции даже значки, надписи или картинки на одежде.

За несогласованный пикет власти могут принять раздачу листовок или воздушных шаров.

К коллективным иногда приравнивают одиночные пикеты, если возле демонстранта собираются наблюдатели, журналисты или прохожие. В 2018 году Верховный суд обратил внимание на то, что одиночные пикеты не следует приравнивать к коллективным «в случае проявления к пикету обычного внимания со стороны заинтересовавшихся им лиц». Правовая позиция Верховного суда безусловно справедлива, но на практике сотрудники полиции все равно задерживают участников таких акций, а суды назначают им наказания.

Иногда коллективной акцией объявляют очередь желающих встать с пикетом после окончания пикета предыдущего демонстранта (так называемая «пикетная очередь»).

В октябре 2019 года, в день каминг-аута были задержаны участник акции у здания представительства Республики Чечни в Москве. Акция была посвящена преследованию ЛГБТ в России и проходила в формате сменяемого по очереди одиночного пикета. Сотрудники полиции сочли это несогласованным коллективным пикетом. Суд принял позицию полиции, хотя даже свидетели обвинения рассказывали, что пикеты проходили не одновременно, а один за другим. Подробнее о деле.

Обзор выявленных проблем

Мы обозначили ряд частных и системных проблем, связанных с одиночными пикетами.

Отнесение одиночных пикетов к публичным мероприятиям.

В результате на них распространяются временные ограничения, например, из-за пандемии или международных спортивных соревнований, и территориальные запреты из федерального закона о публичных мероприятиях.

Неоднозначный правовой статус одиночного пикетчика: участник или организатор.

Отсюда вытекают проблемы и ограничения для людей без российского гражданства, несовершеннолетних и тех, кого ранее привлекали к ответственности за нарушение правил публичных мероприятий и по ряду других статей.

Не всегда ясна граница:

Законодатели не всегда согласовывают новые вводимые правила с уже существующими.

Это приводит к пробелам и правовой неопределенности: непонятно, как согласовывать серию одиночных пикетов, в каких случаях необходимо уведомлять власти об использовании сборно-разборной конструкции при проведении одиночного пикета.

Необоснованное требование предварительного согласования одиночных пикетов:

Перечисленные проблемы стояли бы не так остро, если бы не существование масштабной проблемы с согласованием акций. Теоретически, процедура согласования позволяет организаторам договориться с властями, как провести акцию с минимальными рисками и негативными последствиями для участникова и окружающих. Однако в России требование предварительного уведомления трансформировалось в крайне усложненную процедуру согласования с широкими полномочиями властей так или иначе помешать проведению акции. Кроме того, была введена административная ответственность за сам факт участия в публичном мероприятием с «несогласованным статусом» и за проведение таких акций, независимо от наличия негативных последствий. На практике это становится основанием для пресечения публичных мероприятий, задержания их участников, судебного преследования за участие или даже за распространение информации о них.

Одиночный пикет в подобных условиях оставался единственной формой публичного выражения с относительно простой организацией, которая позволяла сразу выразить свое мнение по актуальной проблеме. Однако после изменений закона о публичных мероприятиях в 2012 и 2017 годах появились требования при некоторых условиях согласовывать и одиночные пикеты, а формальный подход приводит к тому, что в любых спорных ситуациях несогласованные одиночные пикеты могут быть признаны коллективными и незаконными. Это представляется нам необоснованным и, по нашему мнению, едва ли преследуют цель обеспечения безопасности окружающих.

В российском законодательстве есть целый арсенал норм, позволяющих пресечь те или иные конкретные правонарушения (хулиганство, причинение физического вреда и так далее). Дополнительная возможность привлекать к ответственности участников одиночных пикетов, например, из-за «быстровозводимой сборно-разборной конструкции» или из-за другого человека, вставшего поблизости, представляется излишней. Такой подход не учитывает, был ли причинен вред в конкретном случае. Таким образом, подменяются цели правового регулирования: это уже не защита прав и интересов людей, а пресечение высказываний.

Необходимые изменения нормативных документов

Хотя многие перечисленные проблемы вытекают из используемого в законе понятийного аппарата, более детальное и конкретное определение каждого термина едва ли полностью исправит проблему с ограничением свободы выражения одиночных пикетчиков. Любая, даже самая точная, формулировка не исключает интерпретаций правоприменителей — полиции и судов. Представляется, что для решения этих проблем нужны масштабные системные изменения в регулировании свободы собраний, прежде всего — в правилах согласования публичных мероприятий и ответственности за нарушения во время акций.

В то же время некоторые проблемы можно решить внесением точечных изменений в существующее законодательство. Мы предлагаем:

  1. Внести изменения в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», соответственно и в региональные законы, в частности:
    • Уточнить особый правовой статус одиночных пикетов, которые не являются массовыми публичными мероприятиями, на которые не должны распространяться соответствующие ограничения.
    • Конкретизировать положения федерального закона о том, что человек, проводящий одиночный пикет, является его участником, в силу чего на него не распространяются ограничения, предусмотренные для организаторов публичного мероприятия (возраст, гражданство и т. д.). Участникам одиночных пикетов не может вменяться ответственность за нарушение организации публичного мероприятия.
    • Конкретизировать положения федерального закона о том, что наблюдатели за одиночным пикетом, а также люди, ожидающие своей очереди для пикетирования, не являются участниками пикета, а следовательно, такие случаи не должны квалифицироваться в качестве формы массового мероприятия.
    • Требования о согласовании одиночных пикетов с использованием вспомогательных конструкций и о признании нескольких одиночных пикетов единой акцией должны быть исключены из федерального закона.
  2. Составы административных и уголовных правонарушений, предусматривающие ответственность за нарушения во время одиночных пикетов, должны быть исключительно «материальными», то есть предусматривать наказания только при наличии реальных негативных последствий от действий привлекаемого к ответственности лица.
  3. Отменить или максимально упростить процедуру согласования публичных мероприятий, чтобы одиночные пикеты не были единственной формой публичного выражения с относительно простой организацией.

Доклады