В марте 2020 года мэр Москвы Сергей Собянин издал указ, запрещающий проведение любых публичных мероприятий в столице. Запрет был введен как мера для борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции. Между тем под него попали и одиночные пикеты, которые, хотя формально и относятся к публичным мероприятиям, являются очевидно безопасным способом выразить свое мнение в условиях пандемии.

Ограничения стали основанием для массовых задержаний одиночных пикетчиков: только за июнь на таких акциях в Москве задержали 76 человек, а за первые шесть месяцев 2020 года на одиночных пикетах в столице было задержано 269 человек — больше, чем за два предыдущих года вместе взятых. Март, май и июнь 2020 года стали пиковыми по числу задержанных одиночных пикетчиков в Москве за все время существования ОВД-Инфо с декабря 2011 года.

  • 1 июня, на фоне массовых задержаний одиночных пикетчиков в Москве, премьер-министр Михаил Мишустин поручил Минюсту, Минздраву и Роспотребнадзору за неделю проанализировать практику применения указа мэра Москвы Сергея Собянина и другие документы, обратив особое внимание на «положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан». Согласно распоряжению, следовало провести исследование совместно с правительством Москвы и экспертным юридическим сообществом и доложить о результатах в правительство в понедельник, 8 июня.
  • 5 июня ОВД-Инфо и «Мемориал» направили в Минюст обращение с анализом практики применения части указа Собянина, касающейся публичных мероприятий.
  • Вечером 5 июня Минюст отчитался, что проверил практику применения нормативных документов, принятых для борьбы с коронавирусом. При этом, согласно результатам проверки, опубликованным на сайте ведомства, Минюст ограничился изучением нормативных документов, проигнорировав поставленный премьер-министром вопрос о практике их применения. О привлечении к анализу экспертного сообщества в отчете также не упоминалось. Ведомство пришло к заключению, что все меры были приняты «в пределах компетенции» соответствующих органов власти и соответствуют Конституции РФ, международному праву и практике других стран.
  • 11 июня Минюст ответил на обращение «Мемориала» и сообщил, что не уполномочен давать правовую оценку соответствию законам правовых актов, издаваемых исполнительными органами субъектов РФ. В ответе отмечалось, что надзор в этой области осуществляют органы прокуратуры: прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании акта недействительным. Обращение было перенаправлено в прокуратуру Москвы.
  • 17 июня обращение было передано из прокуратуры Москвы в правительство Москвы. В ответе от 27 июля Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции Москвы подтвердил, что отказы в согласовании акций и преследование одиночных пикетчиков обусловлены указом мэра Москвы.

Ниже мы публикуем аналитическую записку, которую ОВД-Инфо и «Мемориал» 5 июня направили в Минюст. Она посвящена практике применения положений указа Собянина, касающихся публичных мероприятий, а также анализу самого указа и процедуры его принятия.

Аналитическая записка

Введение

Практика применения Указа мэра Москвы от 5 марта 2020 года «О введении режима повышенной готовности» (далее — Указ) демонстрирует непропорциональное ограничение конституционных прав граждан на свободу мирных собраний и выражение мнений. За период почти трехмесячного запрета публичных мероприятий с 16 марта 2020 года в Москве были задержаны более сотни участников одиночных пикетов — формы публичного мероприятий, не требующей предварительного согласования и позволяющей соблюсти социальную дистанцию с прохожими в условиях пандемии. В период частичного ограничения проведения публичных мероприятий с количеством участников до 5 тысяч человек с 10 по 16 марта 2020 года правительство Москвы отказало в согласовании как минимум двух публичных мероприятий, отвечающих требованиям Указа.

Отчасти подобные проблемы правоприменения обусловлены качеством самого Указа. Так, в нем используются неточные формулировки, вызывающие правовую неопределенность и невозможность предвидеть применение конкретной нормы к участникам одиночных пикетов. Отдельные положения Указа носят дискриминационный по отношению к публичным мероприятиям характер. В Указе также не предусматривается создание альтернативных публичным мероприятиям способов и форм реализации конституционного права граждан на свободу собраний и выражения мнения.

Кроме того, Указ принят с существенным нарушением процедуры, а ограничения конституционных прав граждан введены в отсутствие соответствующих полномочий у мэра Москвы.

Краткая хронология

  • 5 марта 2020 года мэр Москвы издал Указ «О введении режима повышенной готовности».
  • 10 марта 2020 года в Указ вносятся поправки, ограничивающие разрешенное число участников публичных мероприятий до 5 тысяч человек.
  • 13 марта 2020 года главный государственный санитарный врач РФ предписал главам субъектов «ограничить проведение массовых мероприятий». Постановление вступило в силу 17 марта 2020 года и не распространяется на Москву.
  • 16 марта 2020 года вводится полный запрет на «проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий»
  • Пункт 2 Указа до 14 июня 2020 года (включительно) полностью запрещает проведение в Москве спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий.

Таким образом, Указ мэра Москвы вводит полный запрет на проведение мирных собраний в регионе почти на три месяца с 16 марта до 14 июня 2020 года.

Отказы в согласовании публичных мероприятий

Поправки в Указ от 10 марта 2020 года, ограничивающие число участников публичных мероприятий в Москве до 5 тысяч человек, практически сразу вызвали проблемы на уровне правоприменительной практики.

Так, 12 марта 2020 года правительство Москвы, ссылаясь на Указ, отказало в согласовании проведения 22 марта 2020 года митинга напротив дома 9 по проспекту Академика Сахарова с количеством участников до 4,5 тысячи человек.

13 марта 2020 года правительство Москвы, также ссылаясь на Указ, отказало в согласовании проведения 22 марта 2020 года митинга в Новопушкинском сквере с количеством участников до 4,9 тысячи человек.

Оба отказа в согласовании митингов противоречат самому Указу, не ограничивающему на тот момент проведение публичных мероприятий в Москве с количеством участников до 5 тысяч человек.

Отдельной проблемой стало придание на практике обратной силы поправкам в Указ, ограничивающим проведение публичных мероприятий. Так, ссылаясь на Указ, 12 марта 2020 года правительство Москвы отказало в согласовании проведения 22 марта 2020 года митинга напротив дома 9 по проспекту Академика Сахарова с количеством участников до 50 тысяч человек. При этом уведомление о проведении митинга было подано до публикации поправок в Указ, ограничивающих количество участников публичных мероприятий в Москве до 5 тысяч человек.

Подобная практика противоречит Закону Москвы «О правовых актах города Москвы», согласно которому «действие правовых актов не распространяется на отношения, возникшие до их вступления в силу, если самим правовым актом не установлено иное».

Задержание на одиночных пикетах

Запрет на проведение публичных мероприятий, введенный Указом в редакции от 16 марта 2020 года, привел к массовым задержаниям участников одиночных пикетов, которые российское законодательство относит к публичным мероприятиям наряду с массовыми пикетами, митингами, шествиями и демонстрациями. Между тем одиночные пикеты — единственная форма публичных мероприятий, которую федеральный законодатель разрешает проводить без предварительной подачи уведомления в органы власти.

20 марта 2020 года сотрудниками полиции были задержаны три одиночных пикетчика в разных местах Москвы.

По оценке ОВД-Инфо, только за период с 26 мая по 2 июня 2020 года в Москве были задержаны 108 человек — участников одиночных пикетов и освещавших публичные мероприятия журналистов.

Некоторые задержанные отметили, что во время одиночного пикета соблюдали социальную дистанцию с прохожими, зато во время самого задержания полицией создавался риск заражения людей новой коронавирусной инфекцией: непосредственный контакт задержанных с несколькими сотрудниками полиции во время задержания, доставление задержанных группами в одной машине, содержание задержанных в помещении отделения полиции, где не соблюдается социальная дистанция. Например журналист и муниципальный депутат по муниципальному району Хамовники Москвы Илья Азар, задержанный 26 мая 2020 года и позже арестованный на 15 суток за участие в одиночном пикете, подробно описал​ свое задержание, доставление и содержание в отделении полиции.

Отсутствие единообразия правовой квалификации

На задержанных участников одиночных пикетов составляли протоколы о нарушении по статьям 20.2 КоАП РФ, 20.6.1 КоАП РФ или 3.18.1 КоАП Москвы. При этом одни и те же фактические обстоятельства подлежат различной правовой квалификации и влекут разные наказания, что создает правовую неопределенность.

Например, журналиста и муниципального депутата по району Хамовники Москвы Илью Азара привлекли к административной ответственности, предусмотренной частью 8 статьи 20.2 КоАП РФ в виде 15 суток ареста. В качестве обоснования правонарушения сотрудники полиции и суды ссылаются на Указ.

В то же время в деле о привлечении к административной ответственности Виктора Немытова в суде апелляционной инстанции была изменена квалификация правонарушения: с части 8 статьи 20.2 КоАП РФ на часть 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ, в результате чего наказание изменено с 15 суток ареста до штрафа в размере 20 тысяч рублей.

В некоторых случаях на задержанных участников одиночных пикетов в Москве оформляют одновременно протоколы по двум статьям: 20.2 КоАП РФ и 3.18.1 КоАП Москвы. Подобная практика, фактически, означает двойную ответственность за одни и те же действия и противоречит части 1 статьи 50 Конституции РФ и статьи 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Опыт других регионов РФ

Отсутствие необходимости в подобном вмешательстве в осуществление гражданами своих конституционных прав на свободу выражения и свободу собраний, а также непропорциональность таких ограничений как задержание одиночных пикетчиков, становится очевидными при сопоставлении практики применения Указа в Москве и опыта других субъектов РФ.

Так, в конце мая 2020 года в Ненецком Автономном округе проходили несколько одиночных пикетов против объединения округа с Архангельской областью. Участница одного из таких пикетов так описывает поведение сотрудников полиции по отношению к демонстрантам: «вели себя корректно, все было доброжелательно. Я видела, как к некоторым участникам пикета подходили полицейские, но они разъясняли, что надо соблюдать дистанцию, никого на моих глазах не задерживали».

25 мая 2020 года в Сургуте прошли два одиночных пикета против дистанционного образования и обязательной вакцинации. Участников публичных мероприятий также не задерживали.

27 мая 2020 года без задержаний прошел одиночный пикет против угольного склада в Новокузнецке.

Также 27 мая 2020 года у здания областной Думы Саратовской области без задержания прошел одиночный пикет против работы регионального законодательного органа в период пандемии.

В отличие от практики применения Указа в Москве, в представленных примерах удалось соблюсти баланс различных интересов и прав граждан на свободу выражения и свободу собраний в условиях пандемии.

Проблемы с качеством правового регулирования

Некоторые проблемы практического применения Указа обусловлены качеством самого нормативного правового акта.

Неопределенность формулировок

В частности, правовую неопределенность вызывает формулировка, используемая в пункте 2 Указа, запрещающая на территории Москвы проведение «спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий». Используя буквальное толкование, можно заключить, что запрещены лишь те публичные мероприятия, которые являются массовыми. При этом публичным мероприятием является и одиночный пикет. Вместе с тем, одиночный пикет не предусматривает массовости и не попадает под определение «массовое мероприятие», а также позволяет соблюдать социальную дистанцию.

В связи с представленной правовой неопределенностью, 20 марта 2020 года ПЦ «Мемориал» обратился к спецдокладчику ООН по свободе мирных собраний и ассоциаций с просьбой запросить у российских властей разъяснения о том, распространяются ли запреты публичных мероприятий в ряде российских регионов на одиночные пикеты.

Дискриминационный характер правового регулирования

Указ мэра Москвы 16 марта 2020 года полностью ограничил публичные мероприятия, в то время как проведение в Москве «досуговых мероприятий с участием граждан, в том числе в сфере культуры, физической культуры и спорта, выставочной, развлекательной и просветительской деятельности, в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них)» разрешалось с числом участников до 50 человек одновременно.

При этом в Указе не предусмотрено каких-либо мер, направленных на предоставление альтернативных публичным мероприятиям форм и способов выражения мнения (например, предоставление специальных онлайн площадок). Вместе с тем, ограничение публичных мероприятий в Москве с 10 марта 2020 года совпало с общественной дискуссией по поводу конституционной реформы в России.

Также, в период ограничения публичных мероприятий до 5 тысяч участников в Москве (с 10 по 16 марта 2020 года) Указ не предусматривал возможности для участников публичных мероприятий использовать медицинские маски. В соответствии с федеральным законом о митингах, участники публичных мероприятий «не вправе скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки».

Процедура издания Указа

Ограничения на проведение публичных мероприятий в Москве были введены с нарушением предусмотренной процедуры.

  • Проект Указа не был опубликован заранее для независимой антикоррупционной экспертизы, как это предусмотрено Законом Москвы «О правовых актах города Москвы».
  • Указ вступил в силу с момента публикации. В то время как, в соответствии с Законом Москвы «О правовых актах города Москвы», указы мэра Москвы по вопросам защиты прав и свобод человека, в том числе права на охрану здоровья, должны вступать в силу через 10 дней после опубликования.
  • На момент частичного ограничения публичных мероприятий 10 марта 2020 года и полного их запрета в Москве 16 марта 2020 года мэр Москвы не обладал полномочиями на подобные ограничения конституционных прав и свобод граждан. В соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина, в том числе право на свободу мирных собраний и выражения мнение, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии с федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», глава субъекта может принимать меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина. Полномочия глав субъектов вводить обязательные для граждан ограничения и требования в условиях чрезвычайной ситуации или режима повышенной готовности были закреплены в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» только 1 апреля 2020 года — спустя три недели после первых ограничений на проведение публичных мероприятий в Москве 10 марта 2020 года.

Доклады